次地上权或者下级地上权，就是设置在地上权之上的另一种用益物权。

此说主张，土地经营权的性质因承包地流转形式的不同而存在差异，其中转让、互换产生土地承包经营权的让渡，具有物权性质，而转包、出租不产生土地承包经营权的让渡，具有债权性质。其一，将承包方这一非法言法语修改为土地承包经营权人，以与《物权法》保持一致。

转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。但《三权分置意见》中又使用出租（转包）的表述，意在将转包作为出租的一种特殊形式。同时，这一限制性条件有违民事行为能力的基本法理，是否有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，不应成为限制转让人行为能力的依据。其二，取消在本集体经济组织内部的范围表述，前述两条已经规定了互换、转让的范围，本条不应再重复规定。由此可见，某一权利是定性为物权还是债权，并不取决于其发生原因是否是合同（合意），而是在法政策上是否应当给予其强势的保护。

但在三权分置之下，科学界定土地所有权、土地承包经营权和土地经营权等三权内涵、权利边界及相互关系，土地经营权的内涵和外延指称明确，总括权利说的基础即已丧失。以土地承包经营权入股，涉及到入股成立的公司破产后，农户可能失去承包经营的土地，需要进一步研究。共享的具体方式为：出资方获得部分房屋的所有权和对应分摊土地部分的一定年限的集体建设用地使用权，商业40年，住宅70年，地方政府为其进行房屋所有权和集体建设用地使用权的不动产统一登记，出资方取得的不动产权利在使用期限内可以转让、租赁和抵押。

二、宅基地三权分置的法律内涵和实现途径 现有法律框架下的宅基地权利配置状态呈现为农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权的两权分离形态，宅基地三权分置则是要实现农民集体、农户、社会主体三方对宅基地权利的分享，那么从法律途径上如何实现这种权利的重新配置呢？ （一）试点实践中宅基地盘活利用方式的法学分析 宅基地三权分置政策作为深化宅基地制度改革的举措，是从前期宅基地制度改革的试点实践经验中总结提炼出来的。宅基地扩展至经营性用途在给农户或者其他经营主体带来经营收入的同时，也存在一定的负外部效应，例如增加村庄环境负荷，增加村庄排水、排污、垃圾处理、道路养护、治安维护等村庄公共服务负担，而村庄的这些公共服务供给通常是由集体资产来供给的。调研表明，宅基地上已经出现了餐饮客栈、咖啡茶馆、文化创意产业、养老居住、互联网办公等多样化用途，各地可以结合其宅基地是否位于生活聚集区、周边环境和配套设施建设情况等不同情形，制定具体的管理办法。某个村庄在宅基地分配环节是否实行宅基地择位竞价，需要充分尊重农民意愿，建议在市场化程度高和土地区位优势差距明显的地方，可以在尊重农村集体经济组织意愿的基础上在宅基地分配环节实行有偿选位或者择位竞价，所得收益作为集体资产收益归属于农村集体经济组织。

此种模式的实质是宅基地权利的二次分离：农民集体从土地所有权中分离出作为用益物权的宅基地使用权并让渡给农户，农户再次从宅基地使用权中分离出另外一个也具有物权属性的子权利并让渡给社会主体，当然这一子权利的权能范围和权利效力比宅基地使用权弱，而且具有期限限制。实践中已经探索出了两种很好的做法：一是以义乌市为代表，在宅基地分配环节设计的宅基地有偿选位（择位竞价）制度，通过宅基地有偿选位消除农户间在分配宅基地时因地理位置差异带来的利益失衡。

从语义上分析，三权分置所对应的权利配置模式应该是农民集体、农户、社会主体三方分享宅基地权利，从而形成三个主体同时针对一宗宅基地享有三种不同权利的产权配置格局。由此可见，在农户出租宅基地的情形下，宅基地的权利事实上由农民集体、农户、社会主体三者共享，社会主体获得的是作为宅基地债权性利用权的宅基地租赁权。从更宏观的价值层面看，宅基地三权分置实则是要实现农村宅基地资源配置中封闭性与开放性的平衡：一方面坚持宅基地使用权的成员福利保障功能和取得的成员身份限制。2.农户出租宅基地 从实践来看，无论是否是改革试点地方，宅基地和农房出租的情形大量存在，在大城市周边的乡村和一些具有优势资源地区（例如旅游热点地区）尤其普遍。

除此之外，可以运用次级用益物权创设理论允许农户从宅基地使用权中分离出作为子权利的宅基地经营权并流转给社会主体，社会主体因而可以通过此种方式获取物权性的利用宅基地的权利，其权利独立性和保障性更强，权能也更为充分，从而可以满足社会主体更为长期的用地需求，此称为权利分离后转让方式。第二，资格权作为一种分配资格，本身不属于实体财产权利，无法和宅基地所有权、宅基地使用权等并列进入宅基地三权分置的权利结构。如果与外来主体也取得这种权利，则集体经济组织成员的特殊身份优势丧失殆尽，进而危及农村土地的农民集体所有，也会与我国现行土地权利制度的整体逻辑体系产生冲突。其具体做法是：在进行村庄改造时，农户分得的宅基地权益不针对具体地块，农村集体经济组织将一些具有区位优势的地段拿出来供农户公开竞价，从而实现一般地段的无偿取得和优势地段的有偿选择相结合，有偿选位所得收益作为集体经济组织收益，用于村庄公共基础设施建设以及补助困难户建房等。

因此，在此种方式中，农户虽然一经交易就彻底丧失了宅基地使用权，但可以获得更为充分的对价。本文结合农村宅基地制度改革试点地方的实践探索，阐释宅基地三权分置政策的初衷和政策意蕴，探讨其法律内涵和实现途径，并对其制度构建提出建议。

为了促进城乡一体化发展，撬动民间资本参与农村建设，泸县在改革试点中后期开始探索允许社会主体与农户在宅基地上共建共享。因此，宅基地和农房的出租本身并不被法律法规乃至国家政策所禁止，而且承租人可以为不特定的任何社会主体，并无身份限制。

不仅如此，一旦农户通过实际分配行为取得了宅基地使用权，并且足额行使了该权利（例如分配面积达到法定标准），那么其分配资格权也就归于消失，如果之后其转让了宅基地使用权，也不再享有宅基地分配资格，由此可见，宅基地分配资格权一旦行使，便归于消灭，其结果是取得作为实体财产权的宅基地使用权。但从农户的宅基地权利变动角度分析，同退出方式一样，农户一旦选择通过此种方式流转其宅基地使用权，则将彻底丧失对应地块的宅基地权利，属于农户一次性出局的交易形态。（三）明确宅基地经营权的权能 宅基地三权分置政策在落地时必须明确三方主体的权利义务关系。注释已略，如需引用请核对期刊原文。（五）完善条件和程序，规范管理 宅基地三权分置为社会主体参与盘活利用宅基地和农房畅通了渠道，但在放活的同时也应针对可能出现的风险点加强监管，完善宅基地三权分置的条件和程序，规范管理。四川泸县的共建共享也将宅基地扩展至了商业用途。

二是以大理市为代表，针对宅基地经营客栈、餐饮等用途收取土地收益调节金。其具体做法是，农户在对外（向本集体经济组织成员之外的主体）转让宅基地使用权时，受让人需要土地所有权人办理集体经营性建设用地使用权出让手续并交纳土地出让收益，受让人取得具有期限限制的集体经营性建设用地使用权，而非直接取得无期限限制的宅基地使用权。

从试点实施情况看，农户退出宅基地使用权的积极性并不高，一方面是因为集体给予的退出补偿并不能达到农民满意的程度，另一方面也是因为农民土地财产权利意识的觉醒，越来越多的农民意识到其宅基地使用权的潜在价值，以及未来可能的升值空间，因此产生惜地情节。本文结合农村宅基地制度改革试点地方的实践探索，阐释宅基地三权分置政策的初衷和意蕴，探讨其法律内涵和实现途径，并对其具体制度设计提出建议。

认为农户流转宅基地使用权后仍享有分配资格权的说法是不成立的。（4）期限届满后的添附取回权，流转期限届满后，如果农户与宅基地经营权人达成继续流转的协议，自然不存在问题，如果双方没有继续流转意愿或者达不成协议，则按如下处理：对于可以与土地分离并取回的添附物，宅基地经营权人有权取回。

在理解宅基地三权分置的内涵时不能完全脱离其字面意思，应当将宅基地三权分置理解为盘活闲置宅基地的模式之一，除此之外还有其他的模式。而且前文已经分析，宅基地使用权权利内容的特殊性和无期限限制的特点决定了其只能被本集体经济组织成员享有，即便改革也不宜允许农户直接向社会主体转让宅基地使用权。但对农房和宅基地而言，由于其担负着农民的居住保障功能，国家有关政策禁止宅基地使用权对外转让，市场配置因此而失灵。因此，农户以权利分离方式流转宅基地并不存在法理上的障碍。

租赁和权利分离后转让是实现这一目标的两种法律途径。当然，与退出给集体经济组织不同的是，由于农户面临的潜在交易对象是不特定的社会主体，而非仅仅是所在的集体经济组织，更加广阔的交易市场也意味着农户宅基地使用权价值实现的充分程度更高。

反之，认为农户一旦流转宅基地使用权就会导致资格权一并流转的担忧也是杞人忧天。在此次改革试点中，部分试点地方对出租的条件和程序进行了限定和规范，例如大理市规定：宅基地使用权不得单独出租，必须有地上建筑物并和地上建筑物一起出租。

笔者调查表明，例如诸多试点地方均对农户流转宅基地的行为设置了限定条件，其中有两条最具共性的条件可以上升为宅基地三权分置的程序要求：一是需要流转农户另有其他稳定住所，二是需要经过集体经济组织同意。有鉴于此，宅基地使用权的转让也只能局限在本集体经济组织范围之内，那么，寄希望于通过允许宅基地使用权直接对外转让的方式来盘活闲置宅基地和农房的目标也就无法实现，必须另辟蹊径。

因此，探究宅基地三权分置的政策内涵，在确保该项改革举措的政策目标得以实现的前提下，将宅基地三权分置的政策表述转换为法言法语，并构建相应的法律制度保障其有序实施，是以法治方式深化农村土地制度改革的必然要求。4.权利转换后转让 虽然说农户直接将宅基地使用权转让给非本集体经济组织成员的行为与我国土地制度的逻辑不相容，但土地上的权利形态是可以转换的，如果将宅基地使用权经过某种途径转换为其他不具有身份限制的权利，例如转换为集体经营性建设用地使用权再行转让，则为社会主体取得宅基地上的权利提供了可能，这便是权利转换后转让的途径。（5）征收时的地上物和宅基地经营权残值补偿权。第二，对宅基地上可得开展的经营性用途作出适当限制。

另一方面通过方式方法的创新实现不具有成员身份的社会主体对闲置宅基地的利用，也即实现宅基地资源实际利用主体的开放性。总体来看，社会主体尤其是城镇居民、企事业单位等利用宅基地的通道并未打开。

在权利分离后转让的情形下，宅基地上的权利配置则呈现为农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权、社会主体享有某种宅基地用益物权。在此次改革试点中，不少地方的探索也已经将宅基地的功能扩展至经营性用途：例如在浙江义乌，大量外来社会主体租用农房创业、开网店、经营小商品批发等。

结合理论分析和实践探索，笔者对宅基地经营权人的权利义务界定提出如下建议： 1.宅基地经营权人的权利 宅基地经营权人享有的权利主要包含如下几方面的内容： （1）宅基地利用权，是指宅基地经营权人对其依法依约取得的宅基地，有权在一定期限内予以占有、使用并获取收益。例如大理市规定，农村宅基地不得擅自改变土地用途，符合相关规划要求用于经营的，必须经集体经济组织同意后，报乡（镇）人民政府批准。